Глава 2. Стадии формирования авторитарных режимов. Использование правовых инструментов при их установлении и оформлении#

Период авторитарного правления обычно распадается на несколько стадий, не всегда, правда, достаточно четко различимых. Их содержание бывает связано с замашками главы режима, экономической конъюнктурой и с изменениями в международной обстановке. Как правило, развитие авторитарного режима включает стадию его установления и конституционного оформления, а также стадию последующей консолидации, то есть консервации сложившихся механизмов властвования. У нас в данном случае особый интерес вызывает юридическая сторона вопроса, хотя немалую роль может играть и идеологическое декорирование режима. Неизбежна также стадия ослабления или трансформации авторитаризма. Обычно она обусловлена тем, что судьба режима оказывается тесно связанной с судьбой конкретного человека — авторитарного лидера, который не может избежать старения и дряхления. Впрочем, иногда процесс может быть ускорен и иными, негериатрическими факторами.

Можно попытаться рассмотреть все эти стадии развития авторитарных режимов, от установления их основ до демонтажа, на основе сравнительного анализа опыта различных государств. Речь должна идти как о тех авторитарных режимах, которые уже принадлежат прошлому, так и о тех, чье функционирование мы наблюдаем сегодня.

Отправной точкой для формирования авторитарных режимов чаще всего служит либо силовой захват власти (переворот), сопровождающийся смещением действующего правительства, либо введение законно избранным (назначенным) главой государства (правительства) военного или чрезвычайного положения, открывающего путь к узурпации власти. То есть чаще всего установлению авторитарного правления предшествует одномоментный акт, связанный, как правило, с определенными насильственными действиями.

Следует отметить, что совершенно иную модель формирования политического режима с доминированием одной партии (и правящей группы) представляет собой Мексика. Там установление авторитарного режима происходило в 30–50‑х годах ХХ века в рамках ступенчатого, многостадийного процесса, не исключающего выборов с определенной конкуренцией и формальным признанием гражданских прав. Мексиканский опыт в какой‑то мере оказался востребованным на рубеже ХХ–XXI веков, когда на постсоветском пространстве формировались подобные политические режимы в результате ступенчатой, пошаговой концентрации всей полноты власти в руках лица, контролирующего (как правило) исполнительную власть. Ниже мы специально рассмотрим этот вариант.

Итак, два первых сценария означают открытый одномоментный разрыв с существующей конституционной и легальной основой власти и отказ от ее конституционности (то есть от ее ограничения писаным правом). Применение насилия для устранения любых противников переворота обычно опережает попытки выдвижения какой‑либо юридической базы для него. При этом во всех случаях достаточно большое внимание уделяется пропагандистскому обоснованию смены режима. С помощью подконтрольных СМИ население обычно ставится в известность о целях переворота и устраняемых с его помощью угрозах. Так, установление авторитарных режимов в 1950–70‑х годах обычно оправдывалось угрозой прихода к власти леворадикальных (коммунистических) группировок либо угрозой их чрезмерного влияния. При этом на деле в ряде случаев сами по себе смещаемые правительства (главы государств) никак не могли быть отнесены к подобным силам. Но их обвиняли, и часто совершенно необоснованно, в попустительстве радикалам.

Говоря о способах захвата власти, можно рассмотреть исторический опыт ряда стран. Например, военному перевороту маршала Кастелу Бранку в Бразилии в 1964 году предшествовали попытки ослабить вполне конституционным путем позиции леволиберального президента Ж. Гуларта, вызывавшего раздражение генералитета. Против президента было настроено правоконсервативное большинство Национального конгресса, которое решилось на нетривиальный ход: незадолго до вступления президента в должность была принята поправка к Конституции, вводившая новую должность председателя правительства, наделенного всей полнотой исполнительной власти. Это была попытка компромисса, противоречащего самой концепции Конституции Бразилии 1946 года — согласно ее статье 78 исполнительная власть осуществлялась президентом республики. После введения поста главы правительства, назначаемого Национальным конгрессом, Бразилия на короткое время превратилась из президентской республики в парламентскую.

Однако президенту Ж. Гуларту удалось провести в 1963 году референдум, на который он вынес вопрос именно об этом конституционном изменении: «Вы одобряете поправку, которая установила парламентаризм?» (на португальском — «Aprova o ato adicional que instituiu o parlamentarismo?»). Около 80% избирателей ответили на этот вопрос отрицательно и тем самым выразили поддержку Гуларту. Тогда он, опираясь уже на итоги референдума, попытался провести ряд реформ (в частности, аграрную), против которых выступали как правоконсервативные политики, так и армейское начальство. В этой ситуации последнее начало решительные действия.

Надо сказать, что в начале 1960‑х годов политика любого правительства в Бразилии (так же, как и в ряде других государств) оценивалась в контексте противостояния двух военно‑политических блоков, ассоциируемых с США и СССР. В итоге Гуларта обвинили в проведении прокоммунистического курса, тем более что он восстановил дипломатические отношения с СССР¹.

31 марта 1964 года в штате Минос‑Жейрас начался мятеж местного гарнизона, который был поддержан верхушкой армии. Частей, сохранивших верность президенту, не нашлось, и Гуларт вынужден был покинуть страну.

Набор предлогов для военного переворота и установления авторитарного режима в Аргентине в 1976 году был в целом сходен с тем, который использовали бразильские генералы. В основном аргентинские военные ссылались на активизацию леворадикальной организации «Монтонерос» и «бездействие» правительства. На этом основании члены военной хунты во главе с генералом Хорхе Виделой отправили президента Марию (Исабель) Перон под домашний арест и распустили Национальный конгресс.

В Чили военному перевороту 1973 года предшествовала длительная тяжелая конфронтация левого правительства президента Сальвадора Альенде, пришедшего к власти в результате выборов в 1970 году, с правой оппозицией, представленной в парламенте и армии. В отличие от Бразилии и Аргентины в Чили левоцентристские партии (конкретно блок «Народное единство») реально получили законную возможность контролировать исполнительную власть.

В результате переворота страна оказалась расколотой. Мятежники во главе с командующим сухопутными силами Аугусто Пиночетом видели основную угрозу именно в правительстве республики и его сторонниках по всей стране. Захват власти носил характер масштабной общевойсковой операции и привел к многочисленным жертвам. 11 сентября 1973 года мятежные части высадили десант с нескольких военных кораблей в порту Вальпараисо (предварительно расстреляв моряков, отказавшихся участвовать в мятеже), а потом двинули танки к центру столицы, Сантьяго. При штурме президентского дворца погибли сотни его защитников, включая президента Альенде. Поэтому в ряду других южноамериканских переворотов, совершенных во второй половине ХХ века, переворот в Чили отличается особо кровопролитным характером.

В Индонезии жесткий авторитарный режим установился примерно в те же годы, что и в Бразилии (в 1965–1967 годах). Основанием для него послужили не просто угрозы левых радикалов, но и реальная попытка прокитайски настроенных офицеров (маоистов) захватить власть в стране. Будущий глава режима генерал Сухарто, тогда командовавший стратегическим резервом армии, оказался на политической авансцене во время подавления попытки переворота. Мятеж был подавлен, а Сухарто, сыгравший ключевую роль в его разгроме, стал главнокомандующим. Чуть позже по его инициативе была создана возглавляемая им лично особая силовая структура, соединившая в себе армейские и полицейские функции — оперативное командование по восстановлению безопасности и порядка (Копкамтиб).

По сути дела, в Индонезии один переворот был использован для осуществления другого. Копкамтиб и отряды добровольцев в течение нескольких месяцев занимались разгромом компартии и массовыми казнями ее членов. 1 февраля 1966 года генерал Сухарто был назначен президентом Сукарно министром обороны. Фактически вся власть в государстве к этому времени перешла к армейской верхушке и к главнокомандующему. 12 марта 1967 года, подчиняясь воле военных, Временный народный консультативный конгресс (ВНКК) отстранил от должности президента Сукарно (обвиненного в потворстве путчистам) и назначил генерала Сухарто исполняющим обязанности президента. Спустя еще год, 27 марта 1968 года, на специальной сессии ВНКК Сухарто был избран на пост президента Индонезии.

В отличие от Сухарто правитель Филиппин Фердинанд Маркос стал президентом в 1965 году в результате вполне демократических выборов, выдержав жесткую конкуренцию. В 1969 году он был переизбран на второй срок, получив серьезный перевес над достаточно известным соперником. Хотя эта вторая победа оказалась уже не вполне чистой — Маркосу адресовали множество упреков в подкупе избирателей и фальсификации результатов выборов. Судя по всему, к этому времени Маркос уже размышлял над тем, как продлить свой второй срок. Через три года после выборов он заявил, что компартия развернула в стране необычайно активную деятельность, которой нужно дать отпор. Это было явное и умышленное преувеличение, но Маркос опирался на опыт соседней Индонезии. 21 сентября 1972 года он ввел чрезвычайное положение и отменил действие Конституции 1935 года, составленной по образцу Конституции США, предусматривавшей разделение властей и систему сдержек и противовесов. Были распущены конгресс и местные органы власти, запрещена деятельность всех легальных политических партий (компартия была запрещена раньше). Запрещены были также любые акции протеста, включая забастовки и демонстрации. При этом Маркос официально объявил, что новый политический режим является «конституционно‑авторитарным».

В Уругвае, как и на Филиппинах, авторитарное правление началось с того, что действующий глава государства, президент Хуан Мария Бордаберри, в июне 1973 года распустил парламент и создал вместо него государственный совет из совершенно лояльных ему лиц. Это орган президент наделил законодательными функциями. Была ограничена свобода слова и другие демократические свободы, включая право на проведение демонстраций и забастовок. Вопреки запрету, крупнейшее профсоюзное объединение Уругвая объявило забастовку, которая продолжалась почти две недели, но не принесла результата. Президента, по крайней мере на первых порах, полностью поддерживала армия.

Если говорить о конституционном оформлении авторитарных режимов, то при их установлении в результате одномоментного акта (переворота или введения чрезвычайного положения) инициаторы нового режима, как правило, выбирают по отношению к действующей конституции государства одну из двух тактик. Речь идет либо о замене конституции на новый, более удобный для режима документ (позволяющий говорить о «новой эпохе»), либо о полном игнорировании темы конституции как таковой.

В случае выбора первой тактики действия всех или некоторых норм конституции приостанавливается и начинается разработка нового конституционного акта, который и принимается в течение определенного времени. Такой акт, как правило, предоставляет обширные полномочия исполнительной власти, находящейся в руках авторитарного правителя, сводя к минимуму формальные возможности контроля над ней (хотя наличие такого акта представляет собой просто пустую формальность). Данный акт может также предусматривать некие специальные удобства для диктатора (диктаторов). Например, Конституция Греции 1968 года предусмотрела должность регента в рамках конституционной монархии, поскольку король не поддержал авторитарный режим «черных полковников» и вынужден был эмигрировать. Регентом стал один из «полководцев».

Вторая тактика сводится к тому, что основной закон остается прежним, но его нормы фактически игнорируются (формально их действие также может быть временно при­остановлено). И о конституции как бы забывают.

Обе тактики подразумевают активное использование декретного (или указного) права. Авторитарный правитель (правящая хунта) единолично или при помощи узкой коллегии принимает акты, имеющие нормативный характер. Как правило, подобные акты принимаются и издаются вне рамок законодательных процедур. Представительные органы либо вовсе не созываются после роспуска, либо играют сугубо декоративную роль.

Иными словами, подведение новой конституционной основы под новый режим вовсе не является обязательным условием. Тут все зависит от стратегии инициаторов переворота, их идейно‑политической базы и традиций государства. Стадия провозглашения нового режима и определения его основных характеристик может быть сопряжена как с приостановлением действующей конституции, так и с изданием новой.

В Бразилии (1964 год), Греции (1967 год) и Чили (1973 год) действующие конституции поначалу формально не отменялись, но фактически они утрачивали силу и только спустя некоторое время заменялись на новые конституционные акты, соответствовавшие целям и задачам лидеров авторитарных режимов.

В Бразилии едва ли не каждая смена политического режима (в том числе и после 1945 года) сопровождалась принятием новой конституции. С конституционно‑правовой точки зрения одной из целей переворота 1964 года была замена прямых выборов президента республики выборами посредством специальной коллегии, состоящей из сторонников нового режима. Другой целью являлось устранение противников режима из политической жизни. Формальной основой новой власти стали так называемые институционные акты, издаваемые военной хунтой. Институционный акт № 1 указывал, что действие Конституции 1946 года не прекращается, но в нее вносятся отдельные изменения. В частности, правительство получило право лишать конкретных лиц всех политических прав сроком на 10 лет (тут можно вспомнить практику большевистского режима в СССР по отношению к так называемым лишенцам; разница, однако, заключалась в том, что в СССР и нелишенцы никакими политическими правами фактически не обладали). В числе первых политических прав были лишены бывшие президенты Бразилии Жуселину Кубичек и Жасиу Куадрус.

Нужно сказать, что первыми реальными политическими жертвами переворотов обычно оказывались вовсе не те радикалы, которые объявлялись главной угрозой. Так, Национальный конгресс Бразилии формально не был распущен, но депутатских мандатов были лишены те, кого путчисты считали своими конкретными политическими противниками. Без них парламент генералам вполне еще мог пригодиться. В итоге 11 апреля 1964 года руководитель переворота Кастелу Бранку был избран электоральной коллегией Национального конгресса временным президентом. Позже действие его полномочий неоднократно продлевалось. В 1965 году Институционным актом № 5 Национальный конгресс был распущен, а президент наделен диктаторскими полномочиями. Еще одним институционным актом была приостановлена деятельность всех политических партий. В 1966 году двум партиям все же разрешили участвовать в выборах — одна из них выражала интересы путчистов, а другая осторожно соглашалась с первой.

24 января 1967 года Кастелу Бранку и его соратники приняли новую Конституцию, решив обобщить все свои конституционные нововведения и подвести юридическую основу под режим. Конституция устанавливала, что президент избирается на 4 года коллегией выборщиков, состоящей из депутатов Национального конгресса и делегатов от законодательных собраний штатов. Были отменены прямые выборы губернаторов штатов, а полномочия центральной власти и субъектов федерации перераспределены в пользу центра, хотя формально Бразилия осталась федеративным государством.

Конституция Бразилии 1964 года упоминала о демократических правах, но предоставляла президенту право их ограничивать. И этим правом Кастелу Бранку активно пользовался. Были запрещены митинги и демонстрации, а также забастовки по экономическим мотивам. Была ограничена деятельность профсоюзов, а также право на заключение коллективных договоров.

В принципе, смысл этих ограничений заключался в привлечении иностранных инвестиций и создании благоприятных условий для национального бизнеса. Поэтому значительной частью среднего класса эти ограничения свобод (прежде всего запрет права на забастовку) были поддержаны. Теми же, кто оставался недоволен, серьезно занимались полиция и спецслужбы. Режим наращивал свою репрессивную деятельность постепенно: сначала были арестованы сотни его противников, потом счет пошел на тысячи.

На Филиппинах новая конституция была принята в условиях чрезвычайного положения на референдуме в 1973 году, спустя пять лет после переворота. Парадокс на первый взгляд заключался в том, что она предусматривала переход к парламентской республике — формирование однопалатной Национальной ассамблеи и образование правительства во главе с премьер‑министром, ответственного перед Национальной ассамблеей. Однако конституционная форма правления не имела в реальности никакого значения, поскольку на период чрезвычайного положения президент Маркос наделялся всей полнотой и законодательной и исполнительной власти². В данном случае обозначился глубокий разрыв между формально демократическими конституционными институтами западной модели и их реальным воплощением в условиях восточного государства с несформировавшейся социальной структурой и отсталыми производительными силами.

На Кубе правительство Фульхенсиа Батисты, захватившего власть в марте 1952 года, уже месяц спустя опубликовало новый Основной закон. Это вызвало широкое возмущение, поскольку первоначально диктатор пообещал соблюдать демократическую Конституцию Кубы 1940 года (приостановив, правда, ряд ее норм). Батиста продолжал править еще семь лет, ссылаясь на опубликованный им документ, который мало кто на Кубе считал полноценной конституцией. В конце концов свергнувший Батисту революционер‑харизматик Фидель Кастро среди прочего пообещал возобновить действие Конституции 1940 года. Но так и не сделал этого — ему демократическая конституция также оказалась не нужна.

В Чили действие Конституции 1925 года формально было прекращено лишь семь лет спустя после военного переворота 11 сентября 1973 года. Но все эти годы она фактически не действовала из‑за введенного осадного положения. Интересно отметить, что принятая в 1980 году при авторитарном режиме Пиночета новая чилийская Конституция продолжала действовать с некоторыми поправками после демонтажа режима и восстановления демократии.

В Греции новая Конституция, удовлетворяющая вкусам военного режима, была провозглашена спустя полтора года после переворота в ноябре 1968 года. Поначалу военной хунте и ее лидеру Георгиосу Попандопулосу представлялось удобным сохранить монархическую форму государства, хотя монарх уже бежал за границу. Спустя пять лет, окончательно утратив надежду на примирение с королевской семьей, хунта отменила монархию, что нашло отражение и в Конституции: Греция была провозглашена президентской республикой.

В этой связи следует сказать несколько слов о симбиозе монархии (уже ограниченной определенными конституционными рамками) и авторитарного режима. В довоенной Европе такой симбиоз возникал и в Италии в 1922 году, когда король Виктор Эммануил III назначил премьер‑министром Б. Муссолини, и в Испании в 1923 году, когда король Альфонсо XIII одобрил переворот, совершенный генералом М. Примо де Риверой. В обоих случаях формировались диктатуры, исподволь подрывавшие авторитет традиционных монархий. Последние к этому времени уже утратили часть своей прежней легитимности. Но сотрудничество и в какой‑то мере срастание с диктатурами сделало их еще более уязвимыми. По мере снижения популярности авторитарных правителей снижалась и значимость монархов, выглядевших декоративными фигурами при диктаторах.

Такая же участь ждала монархию в Греции после того, как король Константин опрометчиво поддержал военный переворот в марте 1967 года. Позже он изменил свою точку зрения на установленный «черными полковниками» режим и даже пытался ему оппонировать. Но это уже не сыграло особой роли. Большинство греков оказались разочарованы в монархии и в итоге выразили эти настроения в ходе референдума, определившего республиканскую форму правления в Греции.

Напротив, в Испании в феврале 1981 года король Хуан Карлос стал главной силой сопротивления путчистам, пытавшимся восстановить военную диктатуру. Демократическая (рационально‑легальная, по М. Веберу) легитимность к этому времени была признана и поддержана большинством испанцев. Однако в стране было немало сторонников старого франкистского порядка. Демократия оставалась еще слабой и неустойчивой. Король же, потребовав от путчистов сложить оружие, сослался на волю испанцев, выраженную в ходе недавних парламентских выборов. По сути дела, он поделился своей легитимностью с молодой демократией. Его действия сорвали планы заговорщиков — поддержав демократию, он тем самым укрепил позиции конституционной монархии как института.

Обычно достижение устойчивости демократической легитимности является результатом длительного и сложного процесса. Пока такая демократическая устойчивость не достигнута, у разного рода кандидатов в диктаторы всегда остаются возможности для рискованных затей. И частью их благодарной аудитории обязательно становятся разуверившиеся в традиционной монархии монархисты.

Тактика, связанная с сохранением авторитарными правителями прежней конституции, может быть обусловлена разными обстоятельствами.

Например, в Аргентине, где режим военных установился в 1976 году, речь о его новой конституционной основе даже не заходила. Прежде всего потому, что в отличие от Бразилии, где новые конституции принимались регулярно, в Аргентине с 1853 года действовала одна Конституция, в которую было внесено незначительное число поправок. То есть аргентинская Конституция обладала определенным авторитетом. Но это обусловило лишь то, что в марте 1976 года путчисты не отменили ее, а просто проигнорировали. Формально у хунты, конечно, не было полномочий для приостановления конституционных норм. Но фактически эти нормы не соблюдались — например, вопреки статье 32, запрещающей ограничения свободы печати, военным режимом была введена цензура. Формально Аргентина оставалась федерацией, но фактически хунта стала назначать губернаторами своих ставленников. Хорхе Видела и его люди сосредоточили в своих руках огромный объем полномочий, связанных в том числе с осуществлением уголовного преследования, регулированием трудовых отношений (были запрещены профсоюзы), проведением экономических преобразований в духе монетаризма и т.д.

Авторитарный правитель Индонезии Сухарто всегда заявлял, что руководствуется Конституцией 1945 года и не собирается заменять ее другим основным законом. Дело было в том, что эта Конституция, олицетворявшая победу в национально‑освободительной борьбе, не содержала норм, жестко ограничивавших полномочия президента. Конституция также очень невнятно определяла порядок работы и полномочия парламента; в частности, о сессиях Совета народных представителей в пункте 2 статьи 19 говорилось, что они собираются по меньшей мере один раз в году. Президент и вице‑президент согласно пункту 2 статьи 6 избирались специальным органом — Народным консультативным советом, созываемым не реже одного раза в пять лет. Все эти нормы были весьма удобны для нужд диктатуры. И Сухарто плодотворно воспользовался ими, сформировав марионеточные представительные органы и расширив свои полномочия до объема полномочий абсолютного монарха.

Таким образом, подведение новой конституционной основы под новый политический режим не является обязательным условием его утверждения. Здесь все зависит от стратегии инициаторов переворота, их идейно‑политической базы и традиций государства.

Стоит только добавить несколько слов об основных этапах установления авторитарного режима в Мексике. После почти десятилетней гражданской войны и периода частой смены власти в 1917 году была принята Конституция, установившая президентскую республику (в значительной мере по американскому образцу) и созданы условия для проведения регулярных президентских и парламентских выборов. Избирательные кампании проходили при достаточно жесткой реальной конкуренции различных политических сил. Однако политические партии создавались, как правило, только к выборам и были весьма неустойчивыми образованиями. Первая крупная политическая партия — Национально‑революционная (НРП) — была создана в 1926 году в основном усилиями правящей группы и сразу стала доминирующей политической силой страны. Правящая элита обеспечила и тесную связь этой партии с государственным аппаратом: государственные служащие фактически обязаны были уплачивать налог в пользу НРП. Естественно, что в течение следующих нескольких лет данная партия заняла главенствующее положение в политической системе страны.