Глава 14 Имитационные политические режимы и парламентаризм (политический режим — парламент — выборы — качество законов)#

«После вступления в ЕС систематические попытки отката демократии достигли результата только там, где до сих пор по политическим и экономическим причинам не удалось создать эффективного представительства: в Венгрии», — такой однозначный вывод делает британский политэкономист Эбби Иннес¹. Все верно. Иначе и быть не могло. Мы здесь уже довольно много рассуждали о парламентской форме правления как о барьере на пути восстановления авторитаризма в постсоциалистических странах. Но даже при смешанной и президентской формах парламент играет огромную роль в любых имитационных конституционных трансформациях, приводящих к смене политического режима. Без парламента такие трансформации осуществить невозможно. И поэтому первой и главной мишенью элит, целью которых является создание механизма несменяемости власти, становится именно парламент и порядок его формирования.

В книге «Правовое пространство России» И. Н. Барциц приводит любопытное высказывание некоего Карлетти — итальянца, посетившего Россию еще во времена царствования Александра III. Этот иностранец писал: «Вообразите себе парламент, куда входит и самоед, одетый в оленью шкуру, и киргиз в своей тюбетейке, и калмык в шелковом или бархатном бешмете, и армянин в своем черном кафтане, и черкес в башлыке из верблюжьей шерсти с набором снарядов на груди, и грузин в архалуке… а затем уже следует великороссиянин, белорус, мингрелец, татарин, молдаванин, перс. Подумайте, какие тут могут быть однородные идеалы и партии (курсив наш. — Е. Л., И. Ш.), когда великоросс будет стоять на своих консервативных началах, малоросс станет увлекаться демократическими стремлениями, финляндец выдвинет свою Конституцию, поляк — республиканские надежды, а монгол станет придерживаться авторитарных преданий прежней власти. Кто сможет привести к согласию все эти разнородные стремления, вероисповедания, идеалы?»²

Ответ на этот непростой вопрос у синьора Карлетти был один — к согласию может привести только самодержавие. По мнению Карлетти, представители разных народов не имели какого бы то ни было шанса сами договориться между собой. Парламент должен быть руководим и жестко направляем некой единой централизованной властью. То есть логика Карлетти была примерно такой же, как у современной российской власти. Вряд ли он знал, что такое парламентаризм. Хотя мог и должен был знать — основы теории народного представительства к этому времени были уже разработаны. Такие базовые для понимания специфики парламентаризма произведения, как «Английская Конституция» У. Бэджгота (Walter Bagehot. The English Constitution) и «Комментарии к английским законам» У. Блэкстона (William Blackstone. Commentaries on the Laws of England), уже были опубликованы в то время — первое в 1867 году, второе практически на сто лет раньше, в 1765 году.

Парламентаризм как особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда, законодательной и исполнительной ветвей власти при привилегированном положении парламента³, — неотъемлемая ценность, без которой невозможно нормальное функционирование демократического государства. Основой современного парламентаризма являются свободные и справедливые выборы в совокупности с разумным функциональным разграничением полномочий между ветвями власти и при наличии взаимной системы сдержек и противовесов. Но эта ценность несовместима с авторитарным политическим режимом. Как реальный конкурентоспособный инструмент, она представляет угрозу его существованию. Поэтому многие современные авторитарные режимы в первую очередь создают условия для имитации парламентаризма.

Парламентаризм не может существовать без парламента. Сильный, авторитетный и полновластный парламент является его основой. А вот парламент без парламентаризма существовать может⁴. Потому что качество парламентаризма — как высшее свойство настоящего парламента — может быть им утрачено. Слабый или зависимый парламент не может в полной мере реализовывать свои функции таким образом, чтобы обеспечивать полноценное существования системы парламентаризма. Тогда он становится парламентом совершенно другого рода — относительно представительным учреждением, выполняющим законодательные функции, что характерно для официальных авторитарных режимов.

Еще опаснее, когда некий орган, называемый парламентом, на деле становится его полным симулякром при конституционном закреплении принципа разделения властей и других демократических институтах. Демократическим политическим режимам в условиях республиканской формы правления или ограниченной монархии современного типа парламентаризм необходим. Такие страны нацелены на формирование максимально представительных парламентов для учета состояния общества при выработке общеобязательных правил поведения. Потому что бесконфликтное взаимодействие власти и общества, равно как и высокая эффективность правореализации, возможно только в условиях достижения консенсуса при принятии и исполнении общеобязательных правил поведения. В этом случае государству выгодно и несложно брать на себя и реализовывать обязательство самоограничения своей воли волей общества и обеспечения прозрачности своих институтов.

Для решения этой задачи избирательные системы мира прошли долгий путь эволюции, придя к своему сегодняшнему состоянию, обозначенному в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод как «проводящиеся с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». На самом деле за этой фразой стоит набор жестких принципов и стандартов, определенных специальными межгосударственными органами⁵, направленных на поддержание избирательного законодательства и избирательной практики в состоянии, обеспечивающем обозначенные цели при формировании высших представительных органов власти.

Процесс последовательной демократизации избирательного права в мире и осмысление его новых критериев был долгим и непростым. В разных странах он проходил по‑разному. Его сопровождали подъемы и спады, вплоть до некоторого увядания парламентаризма и снижения роли представительных учреждений. Но по мере накопления прогрессивных избирательных практик ситуация стала выравниваться — парламенты, сформированные по новым стандартам, постепенно начали возвращать свои утраченные позиции (Франция, Финляндия, США, Израиль)⁶.

Конечно, основой парламентаризма являются не только выборы, и утрата парламентом качеств парламентаризма зависит не только от них. Разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью играет огромную роль в определении места и роли парламента в жизни государства и общества. Но порядок формирования представительных органов (избирательная система как реализация правил, установленных избирательным законодательством) остается одним из важнейших факторов, определяющих значение парламента и эффективность его функционирования. Поэтому реальные цели псевдодемократических режимов, направленные на укрепление исполнительной власти в ущерб представительной, как правило, достигаются именно путем постепенной, длящейся трансформации избирательных законов. Эта перманентная трансформация не так внешне заметна, как явные конституционные поправки, но при этом с ее помощью может быть вполне успешно достигнут искомый результат — лишение парламента качеств парламентаризма, превращение его в послушный придаток исполнительной власти или в симулякр представительного органа.

Поэтому комплексное исследование способов и методов инволюции (обратного от демократического развития) избирательных систем имеет не только важное общетеоретическое правовое и политологическое значение. Оно может дать практикам инструментарий для фиксации проблемы, ее понимания и исправления в случае необходимости. Чтобы, например, суметь ответить, почему «действующая система российского законодательства, регламентирующая формирование и деятельность парламента, не способна в полной мере реализовать принципы парламентаризма»⁷ и как эту ситуацию исправить. В данном случае в качестве примера используется российский опыт. Но выводы, сделанные в результате анализа, могут быть использованы для любой другой страны при выявлении признаков возникновения имитационных политических режимов на основе трансформации избирательных систем. Могут быть также использованы и выводы о рисках для законодательства и качества законов, которые наступают в условиях формирования парламента‑симулякра.

Зависимость состояния избирательного законодательства от целей и задач государства#

Избирательное законодательство является сложным системным явлением, совокупностью норм, построенных на принципах, которые обусловлены политическим режимом конкретного государства в условиях определенной формы правления. Как известно, политический режим — это способ организации политической системы, отражающий отношения власти и общества, который характеризует взаимоотношения правящей политической элиты и населения и представляет собой совокупность методов практического осуществления государственной власти. То есть это всего лишь набор технологий, посредством которых достигаются цели власти. Меняются цели — меняются режимы. Меняются режимы — меняется избирательное законодательство.

Поэтому налицо прямая зависимость состояния избирательных систем и избирательного законодательства от действительных целеполаганий групп, определяющих внутреннюю политику государства. Эти целеполагания не всегда могут совпадать с декларированными или даже конституированными целями и задачами. Одним из главных показателей того, каким будет избирательное законодательство или по каким направлениям будет проходить его трансформация, является истинное назначение парламента и его место в системе разделения властей.

В зависимости от политических режимов (способов достижения истинных целей власти) парламенты или те органы, которые условно именуются парламентами, различаются. В демократических политических режимах они имеют неодинаковый, но в любом случае широкий круг полномочий. В недемократических политических режимах представительные органы власти чаще всего марионеточные, симулякры или вообще отсутствуют⁸. Круг их официальных или реальных полномочий сужен. В частности, в персоналистских режимах лидер вынужден постоянно ослаблять представительные институты власти из боязни создать себе сильных конкурентов, способных ограничить его власть⁹.

Соответственно, для создания марионеточного органа или парламента‑симулякра нет никакого смысла иметь демократическую избирательную систему. Вернее, марионеточный парламент невозможно сформировать с помощью демократических выборов. И наоборот, парламент, отвечающий требованиям парламентаризма, невозможно создать путем несвободных и неконкурентных выборов.

При определении функционального назначения парламентов и, соответственно, основных параметров избирательных систем политический режим первичен по отношению к форме правления. В рамках одной и той же формы правления возможны разные избирательные системы и совершенно разное избирательное законодательство. Ярчайшим тому примером является РСФСР — СССР на разных этапах своей государственности. Так, советская республиканская форма правления в условиях политического режима диктатуры пролетариата (1918‒1936) предполагала совершенно определенный состав представительных органов власти. Для формирования такого состава требовалось полное отстранение от участия в выборах всех «эксплуататоров» (лиц, использующих наемный труд), духовенства, офицеров царской армии и членов императорского двора, а также не вполне равное представительство крестьянства по сравнению с рабочими в Советах.

В условиях республики трудящихся (1936‒1988) к участию в принятии государственно‑властных решений (пассивное избирательное право) допускались только работающие граждане. Поэтому кандидатов в депутаты Советов могли выдвигать исключительно трудовые коллективы. Какие‑либо другие законодательные ограничения избирательных прав были отменены. Но при конституционно закрепленном авторитарном режиме¹⁰ руководящей и направляющей роли КПСС высший представительный орган власти — Верховный Совет СССР — мог быть только марионеточным, искусственно сформированным законодательным органом, собиравшимся два раза в год на свои торжественно‑парадные заседания для одобрения уже принятых решений (указов Президиума Верховного Совета) или формального бездискуссионного голосования за полностью подготовленные законы. Поэтому реальных выборов, при всей внешней избирательной свободе, в этот период в стране не было. Выдвижение кандидатов происходило по разнарядке сверху по утвержденным нормам представительства (возраст, пол, профессия, образование, национальность, партийность), а само голосование было безальтернативным. Верховный Совет не именовался парламентом. Парламентаризм и разделение властей отрицались как буржуазное учение и были заменены на теорию «Советов — работающих корпораций» и принцип единства власти.

Но как только цели и задачи власти сместились в сторону демократизации политической системы и смены политического режима, ситуация изменилась кардинально. В рамках той же самой формы правления была немедленно проведена реформа избирательной системы (1989), прошли свободные альтернативные выборы и был избран высший представительный орган власти, который только по названию ассоциировался с прежним Верховным Советом, но при этом отвечал основным признакам парламентаризма. Его называли парламентом со стеклянными стенами, поскольку все заседания, дискуссии и голосовании были прозрачными и доступными всему населению страны. Впервые за всю советскую историю они транслировались полностью, без купюр, и люди активно потребляли эту информацию.

То есть задача обеспечения специального представительства, соответствующего определенной социальной базе власти и целям определенного политического режима, всегда решалась с помощью избирательного законодательства или создания специальных избирательных практик.

Способы достижения определенных политических целей посредством трансформации избирательного законодательства#

Если с официальными демократическими или антидемократическими режимами все понятно — там через определенную избирательную систему открыто реализуются заявленные политические цели, то в условиях гибридных, имитационных (подменных) или псевдодемократических режимов все сложнее, поскольку заявленные цели не соответствуют целям фактическим. Поэтому при таких режимах требуется постепенная, кропотливая и тонкая работа по приспособлению под эти цели избирательных систем.

Например, создание парламента‑симулякра при внешнем сохранении демократических принципов и целей государства и института выборов обеспечивается формированием строго необходимого большинства персонального состава депутатского корпуса, что, в свою очередь, предполагает максимально полный контроль за избирательной системой и избирательным процессом. Чтобы реализовать такой контроль, нужно определенным образом трансформировать избирательное законодательство, но при этом максимально соблюсти демократические приличия. А это возможно только тогда, когда в распоряжении властной элитной группы имеются неограниченные законодательные полномочия. То есть изначально ставится задача начать трансформацию с последующим формированием зависимого парламента для полного контроля за последовательно продолжающимся процессом.

В России, например, в апреле 2002‑го, за год до предстоящих федеральных парламентских выборов, одной из фракций в Государственной Думе третьего созыва было нарушено пакетное соглашение о руководстве комитетами и комиссиями и фактически захвачены все руководящие посты, что обеспечило ей большинство голосов в Совете Думы. Именно это событие является точкой отсчета начала трансформации современной российской избирательной системы.

Анализ трансформации избирательных систем современных имитационных режимов позволяет систематизировать способы, с помощью которых достигаются поставленные политические цели. Трансформация обычно происходит по двум основным направлениям. Это, во‑первых, изменение правил организации и проведения выборов и, во‑вторых, ограничение способов защиты избирательных прав.

Изменение правил организации и проведения выборов включает в себя следующие меры:

• прямое изменение законодательства с использованием зависимого парламента;

• блокирование любых общественных и законодательных инициатив, направленных на модернизацию и усовершенствование избирательной системы;

• подмена правовых норм квазинормативными актами (инструкциями, методическими рекомендациями и др.) путем придания этим актам обязательного характера;

• основанное на использовании административного ресурса произвольное правоприменение, не связанное с изменениями в нормативно‑правовой базе, но создающее систему деловых обыкновений (обычное право);

• судебное толкование практики применения избирательного законодательства и создание прецедентов.

Ограничение способов защиты избирательных прав обычно осуществляется через:

• административное давление на суд при рассмотрении избирательных споров;

• изменение смысла и содержания деятельности избирательных комиссий, выведение их из системы органов контроля и защиты избирательных прав и превращение де‑факто в разновидность органов исполнительной власти;

• сокращение оснований для применения ответственности за нарушения избирательного законодательства;

• толкование избирательного законодательства органами конституционного контроля в ущерб избирательным правам.

Совокупность всех этих способов приводит к фактическому созданию совсем иной избирательной системы, альтернативной конституционно‑установленным принципам народовластия в условиях политического плюрализма, свободного входа на политический рынок и подотчетности представительной власти обществу. С ее помощью формируется парламент той модификации, которая необходима для реализации властных задач.

Систематизация способов трансформации избирательных систем крайне важна для понимания происходящих процессов, поскольку в случае возникновения необходимости возвратить избирательные системы к своему изначально конституционному состоянию исполнители будут иметь готовый план действий по нейтрализации последствий трансформации.

Интересен также опыт анализа поправок, вносимых в трансформируемое избирательное законодательство. Как правило, эти поправки не вносятся одномоментно, а представляют собой хаотичный на первый взгляд комплекс многочисленных мелких разновременных изменений, трудно поддающихся дифференциации. Однако приведение их в определенную систему позволяет увидеть внутреннюю логику и цели преобразования.

Например, все поправки, внесенные в российское избирательное законодательство с 2002 по 2017 год можно разделить на несколько групп:

1) поправки, ограничивающие свободный и равный доступ к выборам;

2) поправки, ограничивающие равенство субъектов избирательного процесса;

3) поправки, направленные на интеграцию избирательных комиссий в систему исполнительных органов власти;

4) поправки, нейтрализующие возможности общественного контроля на выборах;

5) поправки, трансформирующие избирательную формулу распределения мандатов.

Такая классификация, выведенная на основе таблиц конкретных поправок, позволяет не только быстро и эффективно проводить антитрансформацию, но и фиксировать скрытое изменение политических режимов. Если налицо наличие подобных групп поправок, следует ставить вопрос о попытках трансформации политического режима в стране, поскольку такие поправки ведут к созданию парламента совершенно иного типа.

Выборы — эффективность парламента — качество закона#

За последние 15 лет в России наблюдается стойкое последовательное снижение явки избирателей, неуклонное падение рейтинга парламента при одновременной активизации его деятельности, увеличении числа законов и резком снижении их качества. И если некая связь между выборами и парламентом предполагалась изначально, то зависимость электоральной активности и качества законов от состояния избирательной системы на первый взгляд не столь очевидна. Связаны ли эти явления между собой? Если установлено, что целевая трансформация избирательного законодательства приводит к созданию парламента определенного типа, можно ли сказать, что такая трансформация может повлечь за собой падение его авторитета и снижение качества законов? Попробуем разобраться.

До этого мы доказывали, что порядком выборов определяется уровень самостоятельности (или степень зависимости) парламента. Но это всего лишь общая характеристика его фактического статуса. В ходе выборов определяются и другие параметры, влияющие на эффективность деятельности законодательного органа — его представительный характер и персональный состав. И пока еще роль личности в истории никем не опровергнута, оба эти параметра играют крайне важную роль — от представительного и персонального состава парламента зависит качество законов как главной производимой парламентом «продукции».

Представительный состав парламента*.* Теория народного представительства за четыре сотни лет своего существования приобрела характер аксиомы. Невозможно переоценить роль и значение действительно представительного парламента в формулировании и принятии общеобязательных правил поведения. Представительный характер — непреложное общепризнанное требование к составу высшего законодательного органа власти, потому что только реально представительный орган является таким зеркалом общества, которое позволяет достичь договоренности не только о существе правила, но и о судьбе его исполнения.

Ненадлежаще сформированный парламент — это кривое зеркало. Парламент, решения которого в силу особенностей его формирования не обеспечивают учета всей палитры общественного мнения и интересов различных слоев общества, утрачивает представительный характер, а его деятельность теряет смысл. Если общество не в состоянии влиять на деятельность парламента, он перестает эффективно работать и выполнять свою функцию. Поддержка населением парламента обусловлена уровнем осмысления и реализации общественного запроса в его решениях. Не вполне представительный парламент не в состоянии такой запрос полноценно осмыслить и сформулировать.

Искусственное представительство (выборы Верховного Совета СССР образца 1936‒1988 годов по разнарядке сверху) или искусственно‑диспропорциональное представительство (пример российской Государственной Думы шестого созыва, когда одна партия, набравшая 49% голосов на выборах, получила почти 53% депутатских мандатов) не решают задачи представления интересов населения. Наоборот, искусственное представительство снижает доверие к парламенту и негативно сказывается на качестве законов.

Персональный состав парламента*.* Что касается персонального состава парламента, то его состояние в России довольно точно охарактеризовал председатель Государственной Думы седьмого созыва Вячеслав Володин, в прошлом заместитель руководителя администрации президента и соавтор значительной части избирательных реформ последнего десятилетия: «После того как партии сформировались, стали конкурировать партийные бренды, а не личности. Наполнение партийных списков авторитетными людьми уже стало вторичным. Это плохо очень, потому что качество представительства в Думе стало снижаться»¹¹.

Все верно. Правда, Володин слегка слукавил — количество партий, допущенных к выборам в течение 10 лет было строго и необоснованно ограничено государством. Отстранение от предвыборной борьбы реальных оппозиционных политических сил как раз и являлось одним из важнейших элементов трансформации избирательного законодательства. Естественно, что в отсутствие политической конкуренции оставшиеся в политическом поле партии перестало заботить качество персонального отбора кандидатов. В итоге шестая Государственная Дума стала парламентом с одним из самых низких рейтингов и самым печальным законодательным итогом своей работы.

Персональный состав парламента вообще нельзя недооценивать. Депутаты, избранные не по принципу «лучший из лучших», не участвовавшие в жесткой конкурентной борьбе, а получившие свои мандаты путем искусственного отбора, имеют недостаточные мотивации для принятия высококачественных парламентских решений. Для них при голосовании за законопроект определяющим, скорее всего, будет не поиск единственной точной формулы принимаемого правила, а мнение тех, с чьей помощью они получили депутатское место. Это простой человеческий фактор. Именно на него опираются авторы избирательных трансформаций, производимых во имя достижения определенных политических целей. Но этот же фактор, возвращаясь бумерангом, наносит удар по престижу и качеству работы парламента.

Снижение качества законов. Как уже говорилось, не вполне представительный парламент не в состоянии полноценно осмыслить и сформулировать в своих решениях общественный запрос. Парламент, в котором нет дискуссии в силу отсутствия политической конкуренции, рискует принимать не до конца продуманные и непроработанные решения. Наличие в одном парламенте всех трех факторов одновременно является огромным риском и причиной тотального снижения качества законов.

Парламент, в котором одна из фракций численно превалирует над всеми другими, будет естественным образом стремиться к сокращению парламентских процедур и упрощению стадий законодательного процесса. Хотя именно законодательные процедуры являются специально выработанным человечеством дополнительным фильтром, гарантирующим принимаемые законы от ошибок, дефектов и коллизий. В том числе даже скорость прохождения законопроекта влияет на его качество — чем дольше законодательная процедура, чем активнее его общественное обсуждение, чем больше откликов и замечаний он получает от будущих субъектов правоотношений, тем выше качество итогового документа, выходящего из парламентских стен.

При искусственно сформированном большинстве в парламенте крайне маловероятна какая‑либо дискуссия. Фракции, имеющей большинство, для принятия решений не нужен никто — она легко может заблокировать любые инициативы и возражения. Но нельзя забывать, что власть, формулирующая цели и задачи государства сама себе в своем узком кругу, сильно рискует. В условиях функционирования карманного парламента риск расхождения целей власти с интересами общества очень высок. А это, в свою очередь, с высокой степенью вероятности предполагает уязвимость и неисполнимость ее решений.

Соотношение количества и качества законов. Показательна сравнительная характеристика результатов деятельности российского парламента до и после трансформации избирательного законодательства. С момента начала работы парламента, сформированного по новым правилам, резко возросла его законодательная активность. За первые четыре года среднее число ежегодно принимаемых законов увеличилось с 202 до 396. Позже, к 2015 году, это число перевалило за 450.

Получается, что парламент работает со скоростью пулемета. Но в этом ли состоит эффективность его деятельности? Можно ли вообще количественно оценивать работу законодательного органа? Думается, что нет. Множественность и нестабильность правового регулирования не просто вредны — они чрезвычайно опасны для государства.

Общеизвестно, что в правотворчестве следует исходить из принципа регулирования только тех вопросов, которые граждане и организации не могут решить самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданное множественное правовое регулирование не только ведет к ограничению свободы личности, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать регулирующую функцию права. Стабильность правового регулирования достигается лишь при максимальной продуманности и обоснованности закона. Но такой подход доступен только высокопрофессиональному и ответственному парламенту. Поспешный и поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве. Сиюминутное правовое регулирование и практика «латания дыр» тоже не повышают качества законодательства. Поэтому парламенты‑симулякры не способны на самостоятельную аналитическую деятельность. Они либо штампуют в режиме одобрения спущенные сверху законопроекты, либо действуют импульсивно, принимая законы и поправки к ним ad hoc (по случаю), не заботясь о системных связях и адекватности этих поправок.

Кроме того, принятый наспех, не прошедший общественной экспертизы и не обсужденный должным образом в парламенте законопроект, как правило, содержит пробелы и дефекты. Эти недостатки нужно будет восполнять в подзаконных актах, принимать для исполнителей множество дополнительных разъяснений и инструкций. Не говоря уж о том, что придется долго и трудно корректировать ситуацию исправлением ошибок в ходе правоприменительной практики. В итоге — неразбериха в законодательстве, снижение исполнительской дисциплины, перегруженность и разрастание ведомств и органов контроля. Дорого, неудобно, трудноисполнимо и, главное, крайне неэффективно.

Можно выявить еще ряд зависимостей между составом парламента и качеством законов. Например, это качество зависит от ответственности и целеполагания парламентариев. Или от привлечения к законотворческой деятельности специалистов, что, в свою очередь, обусловлено профессиональным уровнем депутатского корпуса. Все эти зависимости могут и должны быть исследованы.

Но главное, как представляется, выявлено. В теории организации зависимостью считается связь между переменными входа и выхода. Зависимости бывают объективными и субъективными. Объективные зависимости формируются помимо сознания и воли людей. Субъективные — формируются людьми для реализации их целей. Все верно. В нашем случае связь между входом и выходом налицо. Получается, что субъективная зависимость, возникшая в результате трансформации избирательного законодательства для реализации конкретной политической цели — формирования искусственного парламента, повлекла за собой другие объективные зависимости:

• в ходе несвободных и неконкурентных выборов был сформирован слабый и недостаточно профессиональный парламент, неспособный отстаивать интересы избирателей перед исполнительной властью;

• являясь продукцией слабого и непрофессионального парламента, законы не могут претендовать на высокое качество, поэтому оно резко снизилось;

• парламент, принимающий низкокачественные законы, не отвечающие интересам населения, утратил доверие и поддержку общества, а невозможность повлиять на результаты выборов привела к снижению интереса к ним избирателей.

Естественно, изначально такие цели инициаторами трансформации избирательного законодательства не ставились. У них была одна задача — послушный и зависимый парламент. Но эти последствия могли и должны были быть просчитаны, потому что они объективны и закономерны. Количество избирательных трансформаций привело не только к качественному изменению избирательной системы, но и к серьезной деформации всей политической системы через изменение места парламента в системе государственных органов и в конечном счете к трансформации политического режима.

Самое же неприятное состоит в том, что длящееся искажение избирательного законодательства с последовательным формированием все более слабого парламента (с точки зрения полномочий и какократического персонального отбора) порождает замкнутый круг — работа депутатов одного созыва, допустивших непрофессиональную трансформацию избирательного законодательства, влечет за собой еще более непрофессиональный состав следующего парламента и т.д. В итоге накапливающийся эффект отрицательного отбора приводит к труднообратимым и сложноисправляемым последствиям.

Выводы#

Искусственно созданный для целей имитационного политического режима парламент‑симулякр — одна из его важнейших основ. Без такого парламента невозможно осуществить конституционную трансформацию путем введения в нормы материального права деталей и оговорок, учреждения механизмов и процедур, блокирующих реализацию конституционных принципов.

Такой парламент может называться парламентом лишь условно, поскольку он не выполняет своей главной функции — функции народного представительства, которая обеспечивает консенсус между государством и обществом. Доверие населения к парламенту‑симулякру, как правило, низкое.

При отсутствии такого парламента имитационный режим теряет свою легитимность и проявляет скрытый авторитарный характер. Поэтому создание парламента‑симулякра является первостепенной задачей режима.

Однажды созданный для целей имитационного политического режима, парламент‑симулякр изготавливает законодательный продукт, который, в свою очередь, создает систему перманентного воспроизводства режима, придает последнему видимость законности его самого и всех его действий.

Парламент‑симулякр полностью развязывает режиму руки, легитимизируя концентрацию государственно‑властных полномочий у исполнительной власти в ущерб всем остальным ветвям, и сводит на нет действие принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов.

Избирательные системы, создаваемые парламентами‑симулякрами для целей имитационного режима, не отвечают международным стандартам, в соответствии с которыми проводимые выборы считаются свободными и справедливыми.

Не пройдя должного представительного обсуждения, законы, принимаемые парламентом‑симулякром, отличаются низким качеством и зачастую носят неправовой характер.

Законодательная деятельность парламента‑симулякра опасна для системы законодательства в целом, поскольку в силу своего непрофессионализма он не способен соблюдать ее принципы и приоритеты, подменяет предмет закона и создает опасное избыточное правовое регулирование.

Даже парламент, раз за разом формирующийся в ходе пусть свободных и справедливых выборов, но в условиях подменной политической конкуренции, рано или поздно становится неумышленным симулякром. Качество его персонального состава снижается вместе с уровнем доверием населения к политикам и политике, и он не способен производить законодательной продукции, адекватной запросам общества.

Анализ качества деятельности парламента и доверия к нему населения в высокой степени предполагает наличие серьезных проблем в политической системе общества или скрытого изменения действующего политического режима.

Все это еще раз подтверждает выводы Эбби Иннес о том, что любые попытки отката демократии достигают результата только там, где не удалось создать эффективного представительства, или там, где это псевдопредставительство создано искусственно. Английский юрист К. Аллен писал: «Законодательная деятельность — это характерный правотворческий инструмент современных обществ, выражающий отношение между личностью и государством. Он, однако, не является отношением, принимающим форму приказа от вышестоящего к подчиненному. Он представляет собой процесс действия и взаимодействия между конституционно организованной инициативой и социальными силами»¹². Следовательно, законодательство представляет собой результат взаимодействия различных социальных сил на конституционной основе. Если орган, ответственный за процесс законодательствования, не сформирован должным образом, то нормальный процесс такого взаимодействия невозможен, а законотворческий результат не будет адекватным и достоверным.