8. К Постановлению Конституционного суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации#

В настоящем деле Конституционный суд РФ проверял, соответствуют ли Конституции РФ взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации — в той части, в какой они наделяют Верховный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и признавать такие акты противоречащими федеральному закону и не действующими со дня принятия или иного указанного судом времени, что влечет утрату ими силы, — с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

Конституционный суд пришел к выводу, что оспоренные положения ГПК РФ в части, наделяющей Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не противоречат Конституции РФ, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования не предполагают разрешение Верховным Судом Российской Федерации дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

1. Оспариваемые в данном деле положения ГПК РФ предоставляют гражданам и организациям право обжаловать в Верховном Суде РФ нормативные акты Правительства РФ, затрагивающие их права, свободы и законные интересы. Ограничительно истолковав эти положения, Конституционный суд не только изъял из компетенции Верховного Суда весьма обширную, судя по сложившейся практике, категорию дел, но существенным образом ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти.

Хотя в постановлении Конституционного суда и содержится иное утверждение о том, что перенесение проверки такого рода актов в сферу конституционного судопроизводства не означает якобы ограничения прав на судебную защиту, это очевидно не так. Отсылка к возможности обжаловать в суде решения и действия, основанные на нормативном акте Правительства, или к правомочию Верховного Суда обращаться с запросом о проверке конституционности этого акта, и даже намек на возможность обжалования в Конституционном суде федерального закона в случаях его прямой нормативной связи с постановлением — все эти аргументы не доказывают обратного, поскольку эти правовые возможности существовали и ранее, но они не замещают и не восполняют утраченных прав.

При этом как бы забывается, что гражданин или организация в соответствии с Законом о Конституционном суде вообще не являются надлежащими заявителями при обжаловании подзаконных актов, включая постановления Правительства, и именно поэтому в целях устранения имеющегося пробела законодатель и предоставил соответствующие полномочия по нормоконтролю Верховному Суду и другим судам общей юрисдикции. Кроме того, из взаимосвязи норм ГПК, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, вытекает, что проверка судом правомерности нормативного акта Правительства представляет собой отдельное, самостоятельное полномочие, отличное от рассмотрения жалобы на действия и решения органов государственной власти и должностных лиц, то есть происходят в процедуре так называемого абстрактного нормоконтроля и не связана с разрешением конкретного дела заявителя, в то время как наличие такого дела является непременным условием допустимости жалобы в Конституционный суд. Следует учитывать также и естественные пределы возможностей самого Конституционного суда, узурпация дополнительной компетенции которым в этой сфере вряд ли будет способствовать эффективности защиты прав и свобод.

Представляется, что ограничения возможности судебного обжалования нормативных постановлений Правительства предприняты в сугубо ведомственных интересах охранения их авторитета и стабильности, что явно вытекает из целей заявителя, обозначенных в его запросе и для «защиты от чересчур юридически подкованных граждан», как заявил представитель Правительства. Однако законодательство и без того предусматривает достаточные гарантии защиты Правительством правомерности своих постановлений, включая рассмотрение спора в Верховном Суде, участие в судебном процессе в качестве стороны и возможности, в отличие от граждан и организаций, непосредственного обращения в Конституционный суд за подтверждением конституционности своих актов. Таким образом, указанное ограничительное толкование прав граждан на судебную защиту в данном деле не находит никаких оснований в положениях статей 46 и 55 (часть 3) Конституции РФ, прямо противоречат высшей конституционной ценности (статья 2), роли и предназначению Конституционного суда РФ защищать, а не ограничивать права и свободы.

2. Изменяя, по сути, компетенцию Верховного Суда в части нормативного контроля за правомерностью Постановлений Правительства и фактически изымая из нее в свою пользу некоторый ряд случаев, когда такая проверка возможна только в порядке конституционного судопроизводства, Конституционный суд, однако, не дает ясного и однозначного разрешения этой компетенции. В разных местах мотивировочной части постановления она представлена в описательно-оценочных категориях и несовпадающих по объему и содержанию формулировках.

Так, Конституционный суд относит к своей компетенции случаи, когда Правительство РФ обязано было осуществить собственное правовое регулирование в силу прямого предписания закона. В другом месте речь идет о регулировании, не получившем конкретного содержания в данном Законе. Верховный суд вправе рассматривать такие акты, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, и не вправе, когда проверка невозможна без установления соответствия этих актов Конституции РФ с точки зрения принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. В другом случае к этому добавляется и соответствие содержания акта Конституции. Наконец в резолютивной части речь идет об актах, принятых во исполнение полномочия, возложенного на Правительство непосредственно федеральным законом. Не вполне понятно, исключает ли этот вывод предыдущие требования, но и здесь очевидно возникновение вопросов, каким законом и какое полномочие было возложено на Правительство, было ли оно возложено вообще, и в какой степени оно связано с последующим регулированием, и т. д. Далеко не всегда эта связь очевидно вытекает из простого сопоставления текстов. Кто и как будет решать эти вопросы, предопределяя конституционные полномочия заявителя лишь для каждого конкретного случая?

При всем разнообразии этих формулировок они не складываются в единое непротиворечивое и ясное установление подведомственности нормативного контроля этих актов, представляются явно непригодными для этого и в силу своей критической неопределенности могут привести к произвольному их применению на практике.

3. Конституционное право каждого на судебную защиту своих прав и свобод предполагает и судебную защиту от любых неправовых актов государственных органов, кем бы они ни были изданы. Это право не допускает ограничений и пробелов в судебной компетенции, т. к. иное означало бы отказ в правосудии. Общий критерий, по которому строится разделение компетенции в сфере нормоконтроля между Конституционным и иными судами, который вытекает из Конституции РФ (глава 7) и закреплен в федеральном законодательстве, включая и оспариваемые нормы ГПК, — это прежде всего характер предмета проверки, определяемый по юридической силе акта, связаной с его видом (закон или подзаконный нормативных акт) и соответственно с субъектом правотворчества. Таким образом, вполне целесообразно, что в целях защиты прав и свобод к компетенции Конституционного суда отнесена проверка законов, а подзаконные акты, включая и постановления Правительства, проверяются иными судами.

Все эти рассуждения достаточно очевидны и приведены нами лишь для того, чтобы показать, что аргументация Конституционного суда в настоящем деле строится на иных основаниях, которые, по нашему мнению, утратили свою убедительность в свете современного правопонимания.

Позиция Конституционного суда основана на различении понятий «законность» и «конституционность». При этом неоднократно подчеркивается недопустимость вторжения судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля в оценку конституционности нормативных актов, невозможность при этом самостоятельного применения ими конституционных норм и принципов, особенно принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, что считается прерогативой конституционного судопроизводства. Так, по мнению Конституционного суда, если соответствующее регулирование делегировано Правительству федеральным законом, то проверка законности такого акта невозможна, так как он автоматически выводится на конституционный уровень как спор о компетенции. Доказательства этого вывода, однако, не приводятся. Кроме того, такой вывод предоставляет Правительству возможность увести любое постановление из-под контроля Верховного суда по формальным основаниям, придав ему внешний вид делегированного правотворчества.

Ни действующее законодательство, ни постановление Конституционного суда не дают определения сути того, что понимается под установлением законности или конституционности нормативного акта, однако из приведенных рассуждений вытекает понимание этого процесса как формально-логического сопоставления текстов актов различных уровней и разрешение их возможной коллизии в пользу акта большей юридической силы. Исходя из этого, под законностью понимается установление соответствия подзаконного нормативного акта закону, а под конституционностью — соответствие рассматриваемого акта тексту Конституции. Поскольку в настоящем деле разделение компетенции между судами построено на правомочии давать оценку нормативного акта как законного или как конституционного, Конституционный суд, очевидно, полагает, что последнее правомочие принадлежит исключительно ему. Таким образом, оценка значительного числа нормативных актов, не отнесенных к компетенции Конституционного суда, с точки зрения их соответствия конституционным принципам (что то же самое с точки зрения конституционности) в судебном порядке практически исключена.

Однако современная правовая теория и судебная практика многих зарубежных стран позволяет преодолеть подобные формально терминологические затруднения. С этой точки зрения судебный нормоконтроль представляет собой оценку правомерности оспариваемых норм, их соответствия общим основам и принципам права. Природа судебного нормоконтроля как в конституционном, так и в административном судопроизводстве одинакова, так как общим критерием позитивных норм здесь должны выступать основные метафизические начала индивидуальной свободы, справедливости, формального равенства, составляющие суть идеи права. Более конкретно эти идеи выражены в Конституции Российской Федерации. Основные права и свободы человека и гражданина сформулированы здесь именно как над-позитивные правовые ценности, определяющие смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Конституция прямо отсылает также к международным стандартам прав человека. Общепризнанные принципы и нормы международного права признаются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Общие принципы права, в том числе воплощенные в Конституции, обладают высшим авторитетом и являются критерием и мерой оценки правомерности всех нормативных актов. Эти принципы обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции РФ) и не могут быть монополией только конституционного судопроизводства. Конституционный суд не может отрицать возможность прямого применения иными судами Конституции и общих принципов права не только при разрешении коллизии норм или восполнения пробелов в правовом регулировании, но при выборе норм, подлежащих применению в конкретном деле на основании оценки их правомерности. Тем более нет оснований исключать такую возможность, когда нормативный акт является самостоятельным предметом нормоконтроля и прямо отнесен к компетенции данного суда. Иное означало бы произвольное ограничение судебной юрисдикции и пределов судейского усмотрения в выборе критериев правовой оценки оспариваемого акта.

Как показывает зарубежная судебная практика развитых стран, применение общих принципов права особенно актуально именно в сфере административного судопроизводства и нормоконтроля, так как здесь затруднительно нормативное регулирование в силу особого разнообразия правовых ситуаций и неоднозначности функций администрации. Причем именно оценка компетенции исполнительного органа приобретает решающее значение. В отсутствие этого полномочия нормоконтроль теряет всякий смысл. Представляется необоснованным поэтому лишение судов общей юрисдикции в процедуре норкомонтроля возможности оценки компетенции органа, издавшего оспариваемый акт, в том числе и Правительства РФ. Это особенно очевидно в случаях, когда Конституция прямо и ясно указывает на форму правового акта и компетенцию законодателя: правила официального опубликования акта (статья 15, часть 3), законное установление налогов и сборов (статья 57), возможность ограничения прав и свобод только федеральным законом (статья 55, часть 3) и т. д. Кроме того, компетенция устанавливается законами, в том числе и законом о Правительстве, применение которых судами бесспорно даже в терминологии проверки законности правовых актов.

Не представляется убедительным и даже понятным и различение признания неправомерности нормативных актов по последствиям на недействующие (то есть очевидно не оказывающие реального действия) и недействительные (то есть несуществующие). Очевидно, что признание вступившим в законную силу решением суда нормативного акта неправовым само по себе достаточно для признания его не подлежащим дальнейшему применению. Отсюда этот акт не может считаться действующим, влекущим юридические последствия независимо от того, будет ли он формально отменен издавшим его органом. И это подтверждается обязательностью опубликования такого решения суда, адекватное обязательности опубликования самого акта как непременное условие его действия. Этот акт не может, таким образом, сохранять свою юридическую силу (иначе непонятно, в чем она заключается?) и в этом смысле ничтожен, недействителен, то есть не существует более как правовая реальность.

Таким образом, обоснование ограничения установленной законом компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормокон-троля путем различения понятий законности и конституционности акта, по нашему мнению, не является убедительным и противоречит правовой природе нормоконтроля.