11. К определению Конституционного суда РФ от 17 июля 2006 г. № 137-0 по делу о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» в связи с жалобами граждан — жителей сел Хасанья, Безенги, Белая Речка, Эльбрус Кабардино-Балкарской Республики#

В Конституционный суд обратились граждане — жители пяти сел Кабардино-Балкарской Республики, которые в своих жалобах просят признать противоречащими статье 131 Конституции РФ, а также ее статьям 9, 12, 15, 17, 130, 132 и 133 положения законов Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 г. «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики».

Согласно оспариваемым положениям вся территория Кабардино-Балкарской Республики разграничивается между административно-территориальными единицами — городами республиканского значения и районами; территорию района образуют находящиеся в его границах населенные пункты (за исключением городов республиканского значения) и межселенная территория. В соответствии с приложениями к закону ряд сел были включены в границы Нальчика — города республиканского значения, наделенного статусом городского округа. Одновременно устанавливалось, что по истечении трех месяцев со дня вступления закона в силу указанные села как муниципальные образования и их органы местного самоуправления упраздняются. По мнению заявителей, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и упразднение муниципальных образований и их представительных органов без учета мнения населения и представительных органов местного самоуправления нарушают право на осуществление местного самоуправления, его самостоятельность; кроме того, выделение межселенных территорий неправомерно, включение же сельских населенных пунктов в состав городского округа ведет к потере их населением статуса сельских жителей и как следствие — к потере ряда льгот, а также к лишению пастбищных и сенокосных угодий, рекреационных земель, возможности заниматься традиционным промыслом — животноводством и к нарушению права муниципальной собственности.

Конституционный суд пришел к выводу, что разрешение поставленного заявителями вопроса о том, нарушено ли положениями законов Кабардино-Балкарской Республики их право на местное самоуправление, в настоящем деле невозможно без проверки соответствующих норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституционность которых не оспаривалась. Что же касается нарушения предписания статьи 131 (часть 2) Конституции РФ об учете мнения населения, то разрешение этого вопроса требует установления и оценки фактических обстоятельств и выходит за рамки конституционного судопроизводства. Исходя из этого производство по делу было прекращено.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

Прекращение производства по настоящему делу представляется весьма спорным, необоснованным и по сути является уклонением от целей и задач конституционного судопроизводства, обыкновенным отказом в правосудии.

Граждане, обратившиеся в Конституционный суд за защитой своих конституционных прав на местное самоуправление, оспаривая два указанных закона Кабардино-Балкарии, поставили по меньшей мере несколько вопросов: об изменении границ территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, и упразднении муниципального образования без учета мнения населения, о противодействии проведению местного референдума, об исключении межселенных территорий из пределов ведения муниципального образования, о нарушении порядка опубликования оспариваемых законов, а следовательно, о правомерности их применения. Если Конституционный суд считает себя обязанным, как он отмечает в пункте 2 определения, принимать решения только по предмету, указанному в обращении, то очевидно заявители остались в недоумении, почему их вопросы не только остались без разрешения, но и большей частью не упомянуты в решении вообще.

Прекращая производство по делу, Конституционный суд ссылается при этом на статью 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которая предусматривает три случая прекращения производства: 1) если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения, 2) если будет установлено, что вопрос не получил разрешения в Конституции РФ или 3) по своему характеру и значению вопрос не относится к числу конституционных. Конституционный суд не раскрывает, какие случаи имеет в виду в данном деле, но очевидно, что не два последних. Бесспорно, что гарантии местного самоуправления — вопрос конституционного уровня, и он многократно рассматривался ранее самим Конституционным судом, не говоря уже о том, что он нашел разрешение в Конституции как в виде общих принципов (статьи 3,12, 32,130–133), так и норм прямого действия именно для данного обращения (статья 131, часть 2).

Весьма сомнительна была бы отсылка и к первому случаю статьи 68 Закона о Конституционном Суде. В ходе заседания не были выявлены никакие иные обстоятельства, факты и основания, которыми можно было бы оправдать отказ в принятии жалоб и которые не были бы известны на стадии подготовки дела и в момент принятия решения Пленумом Конституционного суда (статья 42) о принятии обращений к рассмотрению, что означало признание их допустимости и отсутствия оснований для отказа. Расхождение с позицией Пленума в силу статьи 73 Закона о Конституционном Суде требовало передачи дела палатой на рассмотрение в пленарном заседании. Однако палата, признав тем самым, что в ходе заседания сомнений в допустимости жалоб не возникало и исследования вопросов дела завершено, объявила об окончании слушания (статья 69).

Представляется, что никаких законных оснований для прекращения данного дела нет, поскольку отсутствуют какие-либо признаки случаев отказа в принятии обращения к рассмотрению, которое прямо определенно в статьях 43, 44, 96 и 97 Закона о Конституционном Суде. Так, очевидно, что вопросы, поставленные в жалобах о конституционности законов, подведомственны именно Конституционному суду. Эти акты не отменены, не утратили силу и не были предметом рассмотрения Суда ранее. Обращения не отзывались. В то же время определенные в Законе (статья 97) признаки допустимости жалоб очевидны — оспариваемые законы применялись в их конкретных делах, в том числе рассмотренных в судах общей юрисдикции, затрагивали и нарушали их конституционные права и свободы. Характерно, что эти признаки допустимости жалоб в общем-то никем и не оспариваются.

Конституционный суд между тем выдвигает новое и неизвестное закону основание прекращения дела, утверждая, что проверка оспариваемых законов Кабардино-Балкарии, основанных, по его мнению, на Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», порождает якобы неопределенность в конституционности федерального закона. Проверять же последний он не вправе ввиду отсутствия обращения. Странная, однако, логика. Конституционный суд понуждает заявителей вопреки их намерениям и позициям обжаловать федеральный закон, выдвигая это требование условием допустимости рассмотрения их жалобы, условием, не основанном ни на Конституции, ни на законе, и по существу являющимся произвольным ограничением права на судебную защиту. Даже если предположить, как утверждает, но не доказывает Конституционный суд, неразрывную нормативную связь федерального закона и оспариваемых законов субъекта Федерации, ничто не обязывает заявителей оспаривать всю совокупность взаимосвязанных или повторяющихся аналогичных норм разных законов. Ничто не препятствует им — что они и сделали — ставить вопрос о проверке закона субъекта Федерации на соответствие его Конституции РФ независимо от его связи с федеральным законом. Самое поразительное здесь, что заявители по настоящему делу в отличие от Конституционного суда не только не имеют оснований сомневаться в конституционности федерального закона, но, наоборот, апеллируют к нему наряду с Конституцией РФ, причем именно к тем положениям, отсутствие которых в оспариваемых законах Кабардино-Балкарии они считают неконституционными.

Неясно также, какую, собственно, «неопределенность» в конституционности федерального закона может порождать решение по жалобам заявителей и почему вдруг возникает надуманный вопрос о его отмене. Конституционный суд никак это недоумение не снимает. Оно тем более очевидно, что главный и основной аргумент заявителей достаточно бесспорен. Он основан на прямом и ясном требовании части 2 статьи 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления», и части 2 статьи 131 Конституции РФ: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией и являющаяся составной частью нашей правовой системы, также устанавливает, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом» (статья 5).

Собственно Конституционный суд уже высказывал свою позицию в постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П, абсолютно применимую и в данном деле: «В случаях же изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум».

В постановлении же от 30 ноября 2000 г. № 15-П Конституционный суд утверждал, что «реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта РФ, поэтому не соответствуют Конституции РФ нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление». Разве указанные позиции не обязательны для законодателей, правоприменителей и самого Конституционного суда?

Наконец, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — тот самый, который, по мнению Конституционного суда, находится «в неразрывной нормативной связи» с оспариваемыми законами Кабардино-Балкарии, но при этом не воспринят ими и не осуществлен на практике, однозначно утверждает, что изменение границ муниципального образования (статья 12), а также преобразование муниципальных образований (статья 13), включая и реформирование местного самоуправления в переходный период (статья 84), могут осуществляться только с учетом мнения населения, с его согласия, выраженного путем голосования или референдума.

Прекращение настоящего дела по искусственно сконструированным и произвольным основаниям выглядит особенно недопустимым на фоне длительной и крайне драматичной борьбы заявителей, представляющих интересы значительной части населения Кабардино-Балкарии, за отстаивание своих конституционных прав на местное самоуправление.