4. К Постановлению Конституционного суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной думы Астраханской области#

Государственная дума Астраханской области просила признать противоречащими Конституции РФ положения пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58 и пункта 5 статьи 59 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» как не предоставляющие гражданину, который не является кандидатом и не выступает от имени кандидата или избирательного объединения, возможность проводить предвыборную агитацию без привлечения средств избирательного фонда, самостоятельно оплачивая соответствующие расходы. По мнению заявителя, тем самым несоразмерно ограничиваются свобода мысли и слова и право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Конституционный суд пришел к мнению, что запрет для граждан осуществлять самостоятельное помимо избирательных фондов финансирование предвыборной агитации обусловлен необходимостью на современном этапе развития РФ обеспечения прозрачности финансирования выборов как условия равенства кандидатов и свободного формирования мнения избирателей. С учетом состояния и реальных возможностей контроля за финансированием выборов указанное ограничение преследует правомерную цель, не нарушает баланс конституционно защищаемых ценностей, отвечает критерию необходимости в демократическом обществе и не является несоразмерным конституционно защищаемым целям, то есть не противоречит Конституции РФ.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

Выражаю свое несогласие с выводами Конституционного суда по настоящему делу. Вопреки представлению о цели конституционного правосудия настоящее решение посвящено не защите прав, а оправданию их ограничений.

Оспариваемые заявителем нормы избирательного закона, по существу, создают абсолютную невозможность довести до сведения избирателей свое собственное отношение к кандидатам и хоть как-то повлиять на результаты выборов для всех лиц, не имеющих связи с избирательными фондами, то есть для подавляющего большинства граждан, обладающих активным избирательным правом.

Между тем свобода мысли и слова, свобода мнений и убеждений, свобода искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, включая идеи, оценки и взгляды, свобода массовой информации (статья 29 Конституции Российской Федерации) являются основой политических прав человека и достоинства его личности. Конституция допускает запрет лишь такой пропаганды и агитации, которая возбуждает социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, вражду и превосходство составляющих государственную тайну (части 2, 4 статьи 29).

Свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, как отмечает Европейский суд по правам человека, образуют основу любой демократической системы. «Свобода слова служит одним из необходимых условий для обеспечения свободного выражения мнений народа при избрании законодательной власти. По этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам… именно в тот критический момент, когда мысли избирателя сфокусированы на выборе своего представителя» (дело Боуман).

Важно отметить, что Европейский суд не противопоставляет понятия «свободные выборы» и «свобода слова», а считает их взаимосвязанными, укрепляющими друг друга и не предполагающими предпочтения. Признание возможности при некоторых (?) обстоятельствах определенных ограничений свободы слова в период выборов не означает, однако, абсолютной свободы усмотрения национального законодателя в этом вопросе. Европейский суд ставит для этого достаточно жесткие условия: необходимость ограничений должна быть достаточно оправданна в демократическом обществе, должно сохраняться равновесие прав, допускаться наличие альтернативных методов информации и практический доступ всех избирателей к эффективным информационным каналам, ограничения должны быть соразмерны целям обеспечения справедливости выборов и осознанной свободы волеизъявления.

Между тем о каком равновесии или балансе ценностей, интересов или политических прав можно говорить, если оспариваемые нормы оставляют право предвыборной агитации фактически исключительно кандидатам и партиям. Только они вправе создавать избирательные фонды, из которых финансируется агитация, и только они имеют гарантированный доступ к средствам массовой информации. Так называемые третьи лица, то есть граждане, не имеющие отношения к избирательным фондам, в силу этого фактически в период выборов лишены каких бы то ни было каналов массовой информации, чтобы донести собственное мнение и оценки до избирателей и повлиять на результаты выборов. Представляется, что именно в этом — в свободе политической дискуссии, возможности активным образом повлиять на результат — и есть суть активного избирательного права, недаром оно так определяется. Мера этой свободы и есть мера легитимности избирательного органа и уровня развития демократии.

Однако активность предвыборной борьбы законодатель вопреки логике оставляет лишь за теми, кто реализует свое пассивное избирательное право — кандидатами и партиями, обрекая обладателей активного избирательного права на пассивное созерцание и оставляя им лишь право опустить бюллетень в урну.

Парадоксально, но Конституционный суд в начале своих рас-суждений признает, что свободные выборы предполагают для всех граждан равные возможности в реализации активного и пассивного избирательного права и что граждане не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия, поскольку отсутствие для них возможности проводить предвыборную агитацию означало бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, который в этом случае сводился бы лишь к факту голосования. В последующем Суд приходит к противоположным выводам, утверждая, что право массовой агитации принадлежит кандидатам, поскольку они преследуют цель быть избранными в соответствующий орган публичной власти, что предполагает необходимые для этого финансовые затраты. Что же касается содержания активного избирательного права, что оно, по мнению Суда, состоит прежде всего в выявлении воли избирателей (для чего, очевидно, достаточно лишь факта голосования), которая служит легитимации выборного органа и поэтому должна быть свободной от неправомерного давления (?), в том числе с использованием финансовых средств. Весьма необычный способ охранения свободы, который логично было бы усилить запретом всяких финансовых затрат на выборах и всякой агитации вообще.

Не представляются корректными и рассуждения Суда об отсутствии равенства и даже равновесия прав субъектов избирательного процесса в сфере агитации. Конституционный суд многократно разводит кандидатов и избирательные объединения (партии), с одной стороны, и граждан — с другой, и на основании различий в их статусе, преследуемых целях и содержании (как он его понимает) активного и пассивного избирательного права пытается оправдать запрет затратной агитации для одних (граждан) и разрешение для других. По существу, Суд ставит активное и пассивное избирательное право в воображаемый конфликт и устраняет его путем предпочтения. Однако все эти посылки ни вместе, ни в отдельности не приводят к выводу о том, что участники избирательного процесса должны обладать различным объемом права на свободу слова, свободу политической дискуссии, свободу распространять свое мнение и что для некоторых из них (подавляющего большинства) правомерны ограничения.

Будет нелишним напомнить здесь труднооспоримую формулировку из решения Конституционного суда Словацкой Республики 1999 г. по поводу временного ограничения агитации в период выборов: «Демократия не является формой правления, учрежденной исключительно в интересах политических партий. Отрицание основных прав и свобод человека в интересах политических партий равнозначно отрицанию демократии. Принцип соревнования политических сил не может применяться таким образом, который ограничивает основные права человека в противоречии с Конституцией. В демократическом обществе интересы политических партий не должны защищаться за счет нарушения прав граждан, особенно если они являются избирателями».

Ничего не добавляет к рассматриваемым правам граждан и декларируемое Судом право на свободу информации, поскольку Суд вслед избирательному законодательству оправдывает различение собственно информации как объективных сведений о событиях и фактах и агитации, как высказываний, имеющих целью побудить или побуждающих к определенному выбору. Эту позицию Суд озвучил в постановлении от 30 октября 2003 г. в отношении СМИ и без оговорок перенес ее на всех избирателей. Политическая дискуссия, однако, не является спором об объективных фактах. Мнения, убеждения и взгляды по определению носят оценочный характер и, как всякая оценка, содержат в себе побудительный потенциал предпочтения и выбора, не говоря уже о том, что цели высказывания во многих случаях однозначно определить невозможно. Таким образом, исключение из понятия информации всяких суждений оценочного характера, произвольно относимых к агитации, и лишение рядового избирателя права высказывать и распространять свое отношение к кандидатам, партиям и их политике существенным образом умаляет конституционные права, гарантированные статей 29 Конституции Российской Федерации. Такая позиция никак не вытекает из Конституции и не находит подтверждения и в практике Европейского суда по правам человека.

Предлагаемую гражданам возможность вносить пожертвования в избирательные фонды и через них получать доступ к предвыборной агитации вряд ли можно считать альтернативой праву на свободу информации. Во-первых, на это необходимо получение согласия распорядителя фонда — кандидата или партии, реализация же политических свобод, по нашему мнению, не может зависеть от согласия или несогласия какого-либо субъекта политических отношений. Во-вторых, этому могут препятствовать различия в целях, интересах, взглядах на избирательную кампанию. В-третьих, такое вынужденное объединение противоречило бы запрету части 2 статьи 30 Конституции Российской Федерации.

Что же остается гражданам за пределами платных форм агитации? Конституционный суд намекает на два способа (если не считать загадочного «иные»): по сути, это одинокий голос в воображаемом Гайд-парке или митинговый протест. Обе эти формы явно не адекватны тем правам, которые гарантирует статья 29 Конституции Российской Федерации. Кроме того, возникает вопрос: на что же мы обрекаем граждан «именно в тот критический момент»? Представляется, что запрет агитации для большинства рядовых избирателей посягает на само существо рассматриваемого права.

Выводы Конституционного суда вступают в противоречие не только с позициями, декларированными в начале мотивировочной части, но и рядом его прежний решений по проблемам избирательного права. В постановлении от 30 октября 2003 г. № 15-П Конституционный суд отмечал, что выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Законодатель не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. В постановлении от 14 ноября 2005 г. № 10-П (в котором, кстати, конституционной оценке подвергались положения пункта 5 статьи 48 и статьи 58 того же федерального закона) утверждается, что граждане Российской Федерации — носители активного избирательного права «не могут рассматриваться лишь как объект информационного обеспечения выборов, — в процессе выборов они вправе осуществлять деятельность, направленную на активное отстаивание своей предвыборной позиции и склонение сообразно с ней других избирателей к голосованию за или против конкретных кандидатов либо к выражению негативного отношения ко всем участвующим в выборах кандидатам. Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означало бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, а сам по себе избирательный процесс сводился бы лишь к факту голосования». В этом же решении суд делает вывод, что «нормативное содержание права на предвыборную агитацию, в котором воплощаются интересы избирателей, направленные на формирование персонального состава выборного органа публичной власти, включает правомочие участников избирательного процесса, в том числе избирателей, осуществлять агитационную деятельность, имеющую целью побудить голосовать на выборах определенным образом». Поэтому федеральный законодатель обязан предусмотреть гарантии и механизм реализации этих прав.

Важно отметить, что в цитируемом выше решении речь шла обо всех гражданах, обладающих активным избирательным правом. В противном случае трудно было бы объяснить с точки зрения конституционного принципа равенства (статья 19), почему лица, наделенные в данном случае и одинаковым статусом, и равными правами, независимо от того, за кого они собираются агитировать и голосовать — за, или против, или против всех — не имеют равных гарантий и механизма осуществления своего права. В настоящем деле суд подтвердил, что нет оснований пересматривать свою прежнюю позицию, однако вопиющий вопрос о равенстве обладателей активного избирательного права остался вне обсуждения.

В заключение еще раз остановимся на решении Европейского суда по правам человека по делу «Боуман против Соединенного Королевства». Некоторые позиции из этого дела цитировались Конституционным судом, однако и его фабула и аргументы имеют немаловажное и непосредственное отношение к рассматриваемому здесь вопросу, тем более учитывая, что толкование Европейским судом Конвенции по правам человека имеет прецедентное значение.

Госпожа Боуман, будучи директором общественной организации против абортов, перед парламентскими выборами организовала распространение полутора миллионов листовок с изложением позиции кандидатов в отношении абортов. Надо заметить, что в Англии, так же как и во многих других странах, в отличие от полного запрета российского законодателя вполне допускается предвыборная агитация третьими лицами за собственный счет при определенном ограничении их расходов. Считается, что этим как раз и сохраняется нужный баланс интересов и сдерживание голосов богатых. Никто не сокрушается при этом по поводу опасности злоупотребления или невозможности контроля. Г-жа Боуман, однако, превысила разрешенный лимит в 5 фунтов и была привлечена к ответственности.

Заявительница защищала в Европейском суде право на свободу выражать свое мнение, гарантированное статей 10 Конвенции. Отвечая на вопросы, были ли ограничения необходимы в демократическом обществе, не нарушено ли равновесие свободы выборов и свободы слова, соразмерны ли ограничения преследуемой правомерной цели, Европейский суд пришел к выводу, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции. Суд счет неубедительными доводы национальных властей, что заявительница могла воспользоваться альтернативными методами информации электората (например, выдвинув свою кандидатуру на выборах), и счел недоказанным, что она имела практический доступ к каким-либо иным эффективным информационным каналам и имела бы возможность обеспечить публикацию материалов, содержащихся в ее листовках, в газете или путем радио- и телепередач. Суд указал, что статья оспариваемого закона создает систему непреодолимых препятствий, мешающих г-же Боуман довести ее информацию до сведения избирателей, чтобы повлиять на их позицию в пользу кандидата, выступающего против абортов. Таким образом, Европейский суд предоставил защиту именно таким сведениям, которые с точки зрения российского законодателя и Конституционного суда однозначно признаются предвыборной агитацией, а не неким информированием. Кроме того, Европейский суд указал на явную несоразмерность лимита личных затрат на предвыборную агитацию, после чего английский законодатель повысил эту сумму в 100 (!) раз. В системе же российского законодательства с учетом оправдания его Конституционным судом г-жа Боуман не имела бы никаких шансов реализовать и защитить свое право.