Защита иных гражданских и политических прав и свобод#

1. К Постановлению Конституционного суда РФ от 27 мая 1993 г. № 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 г. «О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации»#

В постановлении от 27 мая 1993 г. (ВКС. 1994. № 2–3. С. 75–95) Конституционный суд рассмотрел вопрос о конституционности постановления Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г. «О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации».

Этим постановлением Съезда признавалась необходимость создания представительными органами власти «наблюдательных советов по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании»; устанавливалось, что представительные органы власти являются соучредителями государственных телерадиовещательных компаний, а назначение на должность их руководителей осуществляется по согласованию с федеральным наблюдательным советом.

Группа народных депутатов, ходатайствующая о признании данного постановления Съезда не соответствующим Конституции, утверждала, что такое решение ведет к монополизации государственного телерадиовещания, сосредоточению управления им в руках представительных органов власти, к созданию организационного механизма вмешательства в деятельность средств массовой информации и возрождению их цензуры. Кроме того, был нарушен порядок принятия и опубликования этого акта.

Конституционный суд согласился лишь с последним аргументом, поскольку на судебном заседании было установлено, что перед опубликованием постановления Съезда в его текст были внесены изменения не только редакционного, но и содержательного характера, которые не были подтверждены голосованием. Поэтому Суд признал ряд пунктов данного постановления не соответствующими Конституции лишь по порядку их принятия и опубликования, но содержание самих норм, по мнению суда, Конституции не противоречило, поскольку соответствовало компетенции Съезда. Суд не нашел также оснований для вывода о наблюдательных советах как органах цензуры, поскольку их правовой статус, полномочия и порядок взаимоотношения с учредителями и редакциями средств массовой информации не был достаточно ясен из текста постановления. Поэтому в этой части дело было прекращено.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

Резолютивная часть рассматриваемого постановления Съезда не соответствует его целям, декларированным в преамбуле, выражает явное стремление представительных органов власти к осуществлению руководства телерадиовещанием, контролю за свободой информации и средствами ее распространения, противоречит принципу разделения властей.

1. Постановление вводит целый ряд новых норм, регулирующих положения о средствах массовой информации и не соответствующих Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации». Это прямо указано в пункте 6, где имеется поручение Верховному Совету внести соответствующие изменения и дополнения в Закон в связи с принятием данного постановления.

Пунктом 1 постановления предлагается наряду с Законом о средствах массовой информации руководствоваться и «настоящим Постановлением». Однако это противоречит статье 5 Закона о средствах массовой информации, в котором говорится лишь о Законе и законодательных актах, и статье 4 Конституции Российской Федерации, устанавливающей принцип законности и необходимости соблюдения законов всеми государственными органами, включая Съезд народных депутатов.

Конституционный суд в пункте 5 постановления по данному делу также очевидно признает, что все пункты постановления Съезда, кроме 5-го и 8-го, имеют новое юридическое содержание и не закреплены в действующем законодательстве. Однако лишь пункт 2 постановления признан Конституционным судом не соответствующим Конституции Российской Федерации по форме. Это противоречит позиции, занятой Конституционным судом в постановлении от 21 апреля 1993 г. по делу о порядке подведения итогов всероссийского референдума, где им было признано, что Съезд народных депутатов не вправе в нарушение статьи 4 Конституции изменить действующие законодательные нормы своим постановлением без внесения изменений в соответствующий закон.

2. Следует отметить также, что, отменяя в части второй пункта 1 своего постановления указы Президента Российской Федерации от 17 октября и 25 декабря 1992 г., Съезд народных депутатов использовал неограниченные полномочия, предоставленные ему пунктом 14 части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 г. Данная норма Конституции в части отмены актов президента Российской Федерации, как представляется, применяться не должна, поскольку она разрушает равновесие ветвей власти, противоречит незыблемым основам конституционного строя, а именно принципу разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, то есть части второй статьи 1 и части первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 165.1, в которой разрешение дел о конституционности актов президента Российской Федерации отнесено к ведению Конституционного суда. Аналогичная мысль содержится в послании Конституционного суда Верховному Совету Российской Федерации от 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», в котором отмечается, что одностороннее (в данном случае — в пользу представительной власти) толкование полномочий Съезда народных депутатов, установленных статьей 104 Конституции, ущемляет конституционный принцип разделения властей.

В Постановлении Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 марта 1993 г. «О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (о постановлении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации “О стабилизации конституционного строя Российской Федерации”)» не соответствующие Конституции нормативные акты государственных органов и должностных лиц, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти, объявляются недействительными.

3. Конституционный суд признал пункт 2 постановления Съезда не соответствующим Конституции Российской Федерации лишь по форме, порядку принятия и опубликования. Однако содержательная его сторона также неконституционна, так как противоречит Закону о средствах массовой информации и, соответственно, пункту 4 Конституции Российской Федерации.

Соучредительство по своей сути носит добровольный, диспозитивный характер, определяемый взаимным волеизъявлением участников, совместно договаривающихся о распределении прав и обязанностей. Принудительное соучреждение недопустимо, что признается и Законом о средствах массовой информации. Из смысла Закона вытекает, что учреждение средства массовой информации есть свободное волеизъявление учредителей. Соучредители выступают в этом качестве совместно (статья 7). Учредитель может передать свои права и обязанности третьим лицам с согласия редакции и соучредителей (часть четвертая статьи 18). Смена учредителей и изменение состава соучредителей требуют обязательной перерегистрации средства массовой информации (часть первая статьи 11). Учреждение средств массовой информации не подлежит ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации (статья 1). Взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия изменения состава соучредителей, процедура разрешения споров между ними определяются договором между соучредителями (статья 22).

4. Конституционный суд фактически уклонился от оценки конституционности пункта 3 постановления Съезда о наблюдательных советах и прекратил производство по делу в данной части, сославшись на неопределенность юридического содержания пункта и, следовательно, недопустимость ходатайства.

Однако понятие допустимости ходатайства четко определено в части второй статьи 59 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и имеет совершенно иное содержание, абсолютно не совпадающее с толкованием, предложенным в данном случае Конституционным судом. Наоборот, именно «обнаружившаяся неопределенность» в вопросе о соответствии нормативного акта Конституции Российской Федерации является, согласно части первой статьи 58 Закона, основанием к рассмотрению дела в Суде. Необоснованный отказ рассмотреть ходатайство есть, по существу, отказ в правосудии.

Введение пунктом 3 постановления Съезда наблюдательных советов, создаваемых в одностороннем порядке представительными органами государственной власти в том виде, в котором это предлагается в постановлении, означает установление контрольных функций со стороны Советов за средствами массовой информации, определенным образом извне ограничивает деятельность последних и вполне может означать цензуру.

Так, «задачами» этих органов, за которыми, очевидно, скрываются адекватные функции, является обеспечение определенного рода освещения проблем и событий, распределение времени эфира между различными ассоциациями, осуществление мер по недопущению (!) монополизации государственного телерадиовещания.

Таким образом, наблюдательным советам предоставлены властные, управленческие (особенно в совокупности с пунктом 4 постановления), контрольные полномочия по осуществлению влияния на средства массовой информации. Неопределенность оценочных, субъективистских понятий «объективное освещение», «равные возможности», «необходимые меры» не только не снимает проблемы суждения об их «юридическом содержании», но, напротив, усиливает опасность произвола, правовой незащищенности свободы слова и информации.

Документы, предоставленные Суду ходатайствующей стороной, о практике исполнения указанного постановления на местах свидетельствуют, что эта опасность вполне реальна.

Пункт 3 постановления Съезда нарушает положения Закона о средствах массовой информации, которые запрещают ограничения распространения массовой информации, кроме предусмотренных законодательством (статьи 1, 25), не допускают цензуру, создание и финансирование организаций с цензурными функциями (статья 3), признают статус профессиональной самостоятельности редакции (часть первая статьи 19), запрещают вмешательство в деятельность и нарушение профессиональной самостоятельности редакции, ущемление свободы средств массовой информации, принуждение к распространению или отказу от распространения информации и т. д. (статья 58).

Этот пункт постановления Съезда не соответствует статьям 4 и 43 Конституции Российской Федерации.

5. В случае если функции руководителя государственной телерадиовещательной компании совпадают с функциями главного редактора средства массовой информации, пункт 4 постановления Съезда вступает в противоречие со статьей 20 Закона о средствах массовой информации, поскольку она предусматривает иное установление порядка назначения (избрания) данного лица. Если же гостелерадиокомпания является самостоятельным хозяйствующим субъектом, следует также учитывать статьи 6 и 31 Закона Российской Федерации «О предприятиях и предпринимательской деятельности», устанавливающие порядок назначения руководителя предприятия. В этой части положения пункта 4 постановления Съезда не соответствуют статье 4 Конституции Российской Федерации.

6. В процессе рассмотрения настоящего дела на судебном заседании установлено, что постановление Съезда было обсуждено и проголосовано в целом 28 марта 1993 г. На следующий день, 29 марта, в него была внесена поправка, содержащая иную редакцию пункта 2. Однако вопреки части первой статьи 29 временного регламента Съезда голосование по постановлению в целом после этого не проводилось. Какого-либо отдельного постановления о внесении изменений и дополнений в ранее принятый акт Съезд при этом не принимал. Кроме того, при опубликовании в текст постановления были внесены существенно меняющие его содержание поправки, голосование по которым на Съезде не проводилось вообще. Исходя из изложенного, постановление в целом следует считать не соответствующим по порядку принятия и опубликования статье 4 и пункту 8 части первой статьи 114 Конституции Российской Федерации.